Le TF renvoie de Quattro à ses études, Vaud tousse

Aménagement du territoireLe refus par le Tribunal de déclasser une zone agricole, faute de compensation simultanée, fait jurisprudence pour toute la Suisse.

L'usine Hilcona paraît perdue au milieu des champs, mais le plan directeur a découpé un vaste périmètre constructible invisible autour d'elle.

L'usine Hilcona paraît perdue au milieu des champs, mais le plan directeur a découpé un vaste périmètre constructible invisible autour d'elle. Image: DR/Google

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Oui, 450 nouveaux emplois sont une aubaine pour une région et tout un canton. Mais pas au point de se dépêcher et d’autoriser la construction d’une usine dans les champs, sans rendre à l’agriculture la même surface ailleurs dans la région. Jeudi, le Tribunal fédéral a donc désavoué l’Etat de Vaud. La cheffe du Département du territoire, Jacqueline de Quattro, avait autorisé la commune d’Orbe a étendre sa zone industrielle sur 4,2 hectares de zones agricoles de bonne qualité, les fameuses surfaces d’assolement. C’est donc non, selon les juges, qui ont accepté un recours déposé par l’Office fédéral du développement territorial (ARE).

Résultats: le projet d’extension de l’usine Hilcona – qui prépare des sandwiches et des pizzas – devra attendre, alors que l’Etat de Vaud l’estimait urgent. Le Tribunal cantonal l’avait approuvé l’an dernier, mais le Tribunal fédéral est d’avis contraire. C’est d’ailleurs ce qui a fait dire à l’un des cinq juges fédéraux: «Le Canton de Vaud confond nécessité et urgence.»

Risque de délocalisation

L’affaire peut sembler très locale. Mais la décision de Mon-Repos touche en réalité tout le canton, où plusieurs communes sont actuellement dans la même situation, comme Montreux ou Coppet. La construction de logements et le développement de nouvelles zones d'activité à Genève butte en partie sur le même écueil.

A l’heure actuelle, la réglementation fédérale pose une règle stricte: quand une collectivité publique décide de «dézoner» une parcelle, c’est-à-dire de la rendre constructible, elle doit simultanément rendre inconstructible un terrain de la même taille. Et donc ainsi le rendre à l’agriculture. Une mesure d’autant plus stricte quand il s’agit des surfaces d’assolement.

Quand une collectivité veut rendre constructible une parcelle agricole, elle doit simultanément rendre inconstructible un terrain de la même taille.

Dans le cas d’Orbe, en se basant sur la législation fédérale, Jacqueline de Quattro avait estimé que la Commune pouvait attendre quelques années avant de compenser cette surface. «A l’époque, on nous avait indiqué qu’Hilcona délocaliserait si ce projet ne pouvait pas se faire, d’où l’urgence du projet», ajoute la ministre PLR.

Le Tribunal fédéral estime qu’on ne peut pas considérer qu’il y a urgence d’agrandir une zone industrielle au motif que la région manque de surfaces pour les entreprises. D’autant plus que l’agrandissement d’Hilcona se déroulerait dans le cadre de son développement normal et qu’elle n’est pas pressée par le temps. Le Tribunal note aussi que la grande majorité des 318 communes vaudoises ont des zones à bâtir surdimensionnées.

Jacqueline de Quattro réfute le terme de «désaveu». «Nous avons été lâchés, alors que nous sommes en plein boom économique et démographique, réagit-elle. Il y a urgence car les gens qui s’installent ont besoin de se loger et de travailler.» Pour elle, les promesses politiques faites en 2013, lorsque les Suisses avaient accepté la nouvelle loi sur l’aménagement du territoire, n’ont pas été tenues.

«Coup très dur»

A ses yeux, la pratique actuelle va trop loin par rapport à ce que les Suisses ont voté. Faux, selon le Tribunal fédéral. Même si la norme est sévère, elle concorde avec l’esprit des autorités fédérales lorsqu’elles ont concocté la loi actuelle. «Cela ne ressort pas forcément de la lettre, mais de l’intention du législateur», estime la Cour.

Les exceptions ne peuvent apparaître que dans les cas d’infrastructures d’intérêt public (hôpitaux, prisons, etc.). Quels projets peuvent être taxés d’urgents? Par exemple, une usine qui aurait brûlé et qui, pour continuer son activité, doit être rebâtie rapidement.

L’Office fédéral du développement territorial salue cette décision du Tribunal: «Elle clarifie des questions importantes en matière d’aménagement», se réjouit Philippe Bovet, porte-parole de l’Office. La Municipalité d’Orbe, elle, est évidemment plus critique: «Cette décision est un coup très dur porté à la localité et, plus largement, à la région du Nord vaudois et au canton qui constatent une pénurie récurrente de terrains industriels», a-t-elle réagi par communiqué.

Sortie de l'impasse prochaine

Pour sortir de ce genre de situations, que doit faire désormais l’Etat de Vaud? Deux dossiers-clés attendent les députés: réviser le Plan directeur cantonal et la loi sur l’aménagement du territoire, qu’a présentée jeudi Jacqueline de Quattro. Selon elle, les députés étudieront les deux textes d’ici à la fin de l’année.

L’affaire n’est donc pas terminée. Aux yeux des Verts, le Conseil d’Etat a trop tardé pour réviser son Plan directeur. «Le Département du territoire a préféré investir son énergie à se lamenter au sujet de l’Office fédéral du développement territorial», écrit le parti.

«Ils nous critiquent, c’est de bonne guerre, réagit Jacqueline de Quattro. Mais je lance un appel aux partis pour que nous puissions avancer pour réviser notre Plan directeur et notre loi sur l’aménagement.» (TDG)

Créé: 27.05.2016, 13h42

D'autres cas

Orbe n’est pas la seule commune sous l’œil de la Confédération. Plusieurs dossiers sont en suspens:

Cheseaux Le cas est similaire à celui d’Orbe. La Commune souhaite créer une zone d’activités sur des terres agricoles. La Confédération a fait recours pour qu’elle les compense directement. Le Tribunal cantonal doit statuer.

Montreux et Moudon Dans les deux cas, la Confédération est en train de vérifier les calculs de la Commune et du Canton quant à des compensations dans différents projets. Elle estime que les zones prévues ne sont pas suffisantes.

Cure d'amaigrissement pour la loi vaudoise trop complexe

Assouplir la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire pour simplifier et accélérer les procédures. Autrement dit: «Alléger le millefeuille législatif pour le rendre plus digeste», selon la métaphore pâtissière de Jacqueline de Quattro. Pendant que les juges fédéraux jetaient aux orties l’interprétation vaudoise de la LAT, la conseillère d’Etat présentait jeudi une révision de la loi cantonale, «qui donnera une bouffée d’oxygène aux communes». Lesquelles se plaignent souvent de la complexité d’un texte vieux de 30 ans et bricolé à de multiples reprises.

La ministre a fait appel à un aréopage d’experts indépendants pour se pencher sur la question sans tabou. La LAT amène tous les cantons à devoir retoucher leur législation. Notamment pour introduire la taxe sur la plus-value immobilière, qui doit permettre d’indemniser les propriétaires des terrains constructibles qui seront déclassés.

Le Conseil d’Etat a décidé d’en profiter pour lifter ce texte de loi trop touffu. Le chapitre «aménagement» de la loi passerait ainsi de 89 à 54 articles. La philosophie: renforcer le rôle des communes et plus spécialement de leur Exécutif. Ainsi, les plans directeurs communaux ou intercommunaux – comme celui du Gros-de-Vaud qui vient d’être refusé par le Conseil communal de Penthaz – n’auraient justement plus à être validés par les organes délibérants, ni même par le Conseil d’Etat. Ils n’ont certes pas de force contraignante; ils énoncent les grandes lignes de la planification territoriale. En revanche, les plans d’affectation, qui créent ou non le droit à bâtir, resteront soumis au vote des Conseils, puis à l’approbation du Canton. Un examen préliminaire est même introduit à ce niveau-là. «Les communes seront libres de ne pas suivre l’avis du Département. Cet examen rapide permettra d’éviter des dépenses inutiles en vérifiant les points à considérer: danger naturel, inventaire ISOS, site archéologique», illustre le chef du Service du développement territorial, Pierre Imhof.

Exit les distinctions entre plan de quartier, plan général ou partiel d’affectation. Il n’existera plus qu’un seul outil et une seule procédure: le plan d’affectation. La nouvelle loi donne aussi une base légale aux projets d’agglomération, qui auront valeur de plan directeur intercommunal mais devront, eux, être validés par le Conseil d’Etat. En consultation publique jusqu’au 30 juin, cette révision a suscité l’«enthousiasme» du PLR et une réaction peu amène des Verts. Saluant «quelques avancées intéressantes» dans un communiqué, les écologistes accusent la ministre de «rater sa cible» faute, notamment, de «mesures ambitieuses pour lutter contre la thésaurisation des terrains en zone à bâtir». La nouvelle loi donne aux communes la possibilité de conclure un contrat de droit administratif avec les propriétaires pour fixer un délai dans lequel les parcelles seront effectivement construites.

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