Réflexion de politologue (2/6)L’Assemblée fédérale est-elle encore un parlement de milice?
À l’approche du renouvellement du parlement, le 22 octobre, des spécialistes analysent les forces et les faiblesses du système politique suisse.
Sur le plan formel, l’Assemblée fédérale est encore aujourd’hui un parlement de milice, dans lequel les élus exercent leur mandat à titre secondaire, en complément d’une activité professionnelle principale. C’est une exception en comparaison internationale.
En place depuis la création de l’État fédéral en 1848, le parlement de milice doit sa résilience autant à des facteurs d’ordre idéologique et identitaire qu’à ses vertus présumées: il obligerait les élus à rester en contact avec les besoins de leurs électeurs et les protégerait contre le risque de se déconnecter de la «vie réelle». Mais dans quelle mesure le parlement suisse est-il encore un parlement de milice?
Du point de vue de la représentativité, les avantages du parlement de milice ne sont pas avérés. Déjà dans les années 1970, le politologue Henri Kerr avait conclu que l’Assemblée fédérale était un «miroir totalement déformé de la société»; le système de milice introduit une sélectivité dans la représentation qui favorise certains milieux, au détriment d’autres.
Malgré leur forte avancée aux élections de 2019, les femmes restent sous-représentées, en particulier au Conseil des États (seulement 26% des sièges). Il en va de même des jeunes, des milieux populaires et des salariés du secteur public. À l’inverse, les indépendants (dont les agriculteurs), les professions libérales et les chefs d’entreprise y sont depuis longtemps surreprésentés.
«La (grande) majorité des parlementaires fédéraux sont désormais des professionnels de la politique.»
Les avocats, qui ont dominé l’Assemblée fédérale pendant des décennies, sont en léger recul depuis les années 2000, mais demeurent largement surreprésentés. Véritable «chambre des juristes», le Conseil des États comptait encore 24% d’avocats en 2016, le Conseil national 10% – à comparer au 0,3% de juristes dans la population active.
Au cours du XXe siècle, la Suisse est restée soigneusement à l’écart du processus de professionnalisation des parlements à l’œuvre dans les autres pays, où celle-ci s’est notamment concrétisée par l’octroi d’un salaire aux parlementaires, puis par la possibilité pour les élus d’engager des collaborateurs personnels, ainsi que par le développement de l’infrastructure parlementaire (services du parlement).
Sur ces différents plans le rejet, en 1992, du volet structurel de la réforme du parlement en votation populaire, a donné un coup de frein à la professionnalisation du parlement suisse. À titre d’exemple, au début des années 2000, on dénombrait une moyenne de 3,4 postes administratifs par élu dans les services du parlement des pays de l’OCDE. La Suisse présentait alors le chiffre le plus bas de tous ces pays, soit 0,6. Aujourd’hui encore, les parlementaires n’ont en outre que très peu de moyens (33’000 francs par an) pour engager un collaborateur personnel.
Pourtant, sous l’angle du temps consacré au mandat, les parlementaires suisses ne sont plus des miliciens. Dans le cadre d’une étude sur le revenu et les charges des parlementaires fédéraux, nous avons interrogé les élus sur le temps qu’ils consacrent à leurs diverses activités, à l’aide d’une question déjà posée dans des études antérieures. Les résultats sont sans appel: en 1975, les purs «miliciens», soit les parlementaires qui consacraient moins d’un tiers de leur temps au mandat, représentaient encore 24% de tous les parlementaires. Ils avaient déjà pratiquement disparu en 1991 (2%).
Faiblesse structurelle
À l’inverse, la proportion de «professionnels», soit les personnes qui consacrent plus de deux tiers de leur temps au mandat, a considérablement augmenté: un quart en 1975, un tiers en 1991, près de la moitié en 2001 et presque deux tiers en 2016. De ce point de vue, le parlement de milice est devenu une fiction. La (grande) majorité des parlementaires fédéraux sont désormais des professionnels de la politique.
Cette professionnalisation du mandat parlementaire contraste avec le manque de ressources et la faiblesse structurelle du parlement – une faiblesse structurelle qui limite sa capacité à s’émanciper du gouvernement et de l’administration et des groupes d’intérêt.
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