Abécédaire de la fiscalité des communes de Genève

Municipales 2015Les 45 communes genevoises dépensent plus de 2 milliards de francs par an. Plongée dans une mécanique à complications multiples.

La géographie des communes genevoise selon leur capacité financière 2015.

La géographie des communes genevoise selon leur capacité financière 2015.

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A comme Anières. Anières, commune millionnaire. L'annonce surprise que la municipalité du bord du lac avait enregistré en 2014 une recette extraordinaire de 120 millions de francs, produit d'une transaction dont on ne connaît – secret fiscal oblige – ni la forme ni l'origine, a estomaqué Genève et braqué le projecteur sur la fiscalité des communes. On découvre une mécanique à complications multiples, dignes des meilleures montres fabriquées à «Plan-les-Watches» ou à «Genstôt». Plongée dans cet univers méconnu, à dix jours de l'élection des 924 conseillers municipaux et du premier tour de l'élection des 137 conseillers administratifs, maires et adjoints qui gouvernent les 45 communes du canton.

Ce qu'il faut retenir en bref. Les règles actuelles de la péréquation fiscale remontent à 1973. Sont répartis chaque année quelque 240 millions de francs, prélevés sur des recettes fiscales totales de 1,6 milliard de francs. Les trois principaux bénéficiaires de la péréquation fiscale sont Vernier (+21 millions), Onex (+16 millions) et la Ville de Genève (+12 millions). Les trois principaux payeurs sont Cologny (-13 millions), Collonge-Bellerive (-12 millions) et Chêne-Bourgeries (-10,5 millions). Aux 240 millions ainsi répartis s'ajoute, depuis 2010, une couche péréquative supplémentaire: quelque 90 millions prélevés sur les communes aisées au profit des communes pauvres.

A: Additionnels comme centimes additionnels: B.A BA de la fiscalité communale

L'impôt que les Genevois paient sur leurs revenus et leur fortune est, à Genève, une fusée à quatre étages. Premier étage, un impôt cantonal de base sur le revenu qu'on calcule directement depuis les barèmes inscrits dans la loi. 2) Un impôt supplémentaire, héritage des centimes additionnels destinés jadis à financer les grands travaux, fixé pour 2015 à 47,5 centimes par franc d'impôt de base et voté avec le budget de l'Etat. 3) Un impôt sur la fortune. 4) Enfin l'impôt communal. Même mécanique que l'impôt supplémentaire, pour chaque franc de l'impôt de base, on ajoute des centimes additionnels communaux, dont le nombre est voté par les conseils municipaux. De 25 centimes à Genthod à 51 centimes à Chancy.

Les Chancyliens paient donc deux fois plus d'impôt communal que les Genthousiens. La Ville de Genève perçoit, elle, 45,5 centimes par franc d'impôt cantonal de base, Onex 50,5 centimes, Carouge 39 centimes. Ces centimes communaux s'appliquent aussi à l'impôt sur les entreprises et à d'autres impôts. Les 120 millions d'Anières proviennent donc des 33 centimes que cette commune perçoit par franc d'impôt de base. Si le contribuable en question avait habité Confignon ou Lancy, il aurait payé 47 centimes d'impôt communal. Le centime additionnel est le premier niveau de la fiscalité municipale.

Tout cela vaut pour ceux qui travaillent et habitent dans la même commune ainsi que pour les rentiers. Les autres, ceux qui travaillent ou tirent un revenu dans une autre commune paient un impôt communal dans les deux communes selon un savant calcul décrit ci-dessous en

P: Péréquation fiscale: Où paie-je mes impôts communaux?
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B: Budget, plus on est riche plus on dépense

A Genève comme ailleurs, le budget est un pivot de la vie politique. Il récapitule la liste des prestations publiques et les montants qu'on se propose de dépenser pour chacune. Il dit aussi les recettes de la commune et fixe le niveau du centime additionnel. Seul ce dernier élément peut être contesté par référendum. Le budget est donc une sorte de miroir des politiques publiques. Il ne réfléchit pas toujours les choses telles qu'elles sont. Les rubriques sont précises, mais tous les comptables ne les interprètent pas de la même manière, ce qui rend la comparaison entre les communes d'un même canton délicate, mais pas impossible (attention: les compétences des communes n'étant pas les mêmes d'un canton à l'autre, comparer Genève et Lausanne ou Carouge et Nyon n'a aucun sens). De l'analyse des tableaux que trop peu d'élus consultent sur le site de la Surveillance des communes, on peut néanmoins tirer deux constats généraux:
Link 1) plus une commune est riche plus elle dépense et
2) plus une commune est pauvre, plus elle perçoit d'impôts.

Ainsi, un ménage d'enseignants avec deux enfants, dont les deux membres habitent et travaillent dans la même commune (revenu commun de 220'000 francs) payera un impôt communal de 4600 francs à Genthod, de 9500 francs à Onex et de 8500 francs en Ville de Genève (évaluation approximative selon la calculette des impôts de Genève). Des différences qui ne sont pas anodines et ne sont nullement justifiées par des prestations en relation. Au contraire. Les communes riches taxent peu leurs habitants, mais leur livrent beaucoup de prestations, tandis que les communes pauvres taxent beaucoup leurs habitants tout en leur livrant généralement moins de prestations. Il y a une exception: Veyrier, commune plutôt aisée qui dépense peu par habitant. Haut de la page

C: Capacité financière, Cologny huit fois plus riche qu'Onex

La clé de la péréquation fiscale des communes genevoises tient dans le règlement D 3 05.20 concernant le calcul de la capacité financière des communes (RCFC) de 1973. Cet indice enjoint le Conseil d'Etat de classer les communes en fonction de leur richesse et de leurs charges. Pour 2015, la plus riche est Genthod (indice 358), la plus pauvre Chancy (indice 31), onze fois moins. Entre Cologny et Onex, l'écart est de huit fois. L'indice pondère le revenu de la commune par rapport à trois données: le nombre d'habitants, le nombre d'écoliers, la surface des routes et emplacements communaux. Ce taux est encore divisé par le nombre des centimes additionnels. Ce dernier élément est critiqué, car il dissuade les communes de baisser leurs impôts. En le faisant, elles accroissent en effet mécaniquement leur indice de capacité financière, ce qui va réduire la part qu'elles peuvent taxer du revenu des habitants travaillant dans une autre commune (Voir
P
ci-dessous). Haut de la page

D: Déficit interdit, bénéfices cachés: Plan-les-Ouates innove

La loi interdit aux communes, sauf exception, de présenter un budget déficitaire. Comme les ministres des finances sont prudents dans l'évaluation des recettes, ils bouclent volontiers les comptes en affichant des excédents de revenus, des bénéfices parfois très confortables. En bonne logique et en bon français, ces excédents de revenus devraient les conduire à baisser les impôts. Avec son pactole, Anières pourrait fixer son centime additionnel à zéro pendant neuf ou dix ans... sans réduire son train de vie actuel.

La plupart des magistrats rechignent à baisser l'impôt. On recourt donc à quelques artifices pour réduire le bénéfice autant que possible. Il est courant dans les communes riches d'amortir les bâtiments plus vite que ne le recommandent les règles économiques. Dans ce domaine de la cosmétique comptable, Plan-les-Ouates innove. Son ministre des Finances a obtenu le droit de constituer une «réserve pour mesures structurelles» jusqu'en 2020. En clair, la commune peut renoncer à baisser les impôts et constituer un bas de laine qui doit lui permettre de passer en douceur les effets de la réforme de la fiscalité des entreprises annoncée pour 2019, la nouvelle péréquation annoncée après 2017 et d'autres mesures structurelles importantes. Haut de la page

F: Fonds intercommunaux: des emprunts à taux zéro

Bien avant que la Banque nationale n'invente les prêts à taux zéro voire négatifs, s'endetter représentait, et représente toujours pour beaucoup, un risque économique insupportable. La bonne vieille méthode consistant à épargner avant d'investir est encore ancrée dans la pensée de nombreux élus. Or cette pensée est fausse. Épargner avant d'investir crée un décalage, parfois long, entre le moment où l'on constitue la réserve et le moment où l'on profite de l'équipement nouveau. La technique des amortissements permet de faire coïncider les deux événements. Elle implique de s'endetter pour construire une école et de rembourser la dette grâce aux impôts payés par les nouveaux contribuables.

Pour soulager les communes pauvres en fort développement, l'Etat a créé un fonds de péréquation intercommunal. Alimenté par 20% de l'impôt communal sur les entreprises, il vient compenser les intérêts des dettes contractées par ces communes selon une clé à trois tours. Ce fonds a distribué 66 millions en 2014 dont 18 millions à la Ville, 10 millions à Vernier, et 9 millions à Onex.

Un deuxième fonds dit d'équipement communal, alimenté lui par une recette cantonale (les droits de mutation), permettait aux communes de financer tel ou tel équipement commun. En mal d'argent, le Canton a cependant peu a peu asséché ce fonds. En 2008, la loi Hiler-Dal Busco l'a remplacé par un Fonds intercommunal (FI) alimenté par les communes riches. Voir la lettre H ci-dessous. Haut de la page

G: Gros contribuables, grosse inconnue

Le secret fiscal s'applique à tous y compris aux maires des communes genevoises. Ils s'en plaignent souvent, surtout les magistrats des petites communes. Il suffit en effet qu'un gros contribuable migre pour créer un gros trou dans les recettes fiscales. C'est arrivé à Troinex, il y a quatre ans. Pour tenter de répondre à la curiosité des maires, l'Administration fiscale cantonale leur a envoyé l'an dernier un graphique montrant la structure des contribuables. Une première. «Ces informations sont transmises individuellement à chaque maire à des fins d’estimation», indique le Département des finances qui se refuse à rendre public ces documents et renvoie aux différentes mairies. Contactée, une commune nous a aimablement invité à nous adresser au DFI... A noter que le contribuable de Troinex est réapparu à Russin, ce qui propulse aujourd'hui le rendement du centime additionnel des 506 Russignotes à des sommets. Haut de la page

H: Hiler-Dal Busco ajoutent une couche de péréquation financière

Le B 6 08, ça ne vous dit rien? C'est le numéro de la loi votée en 2008 et préparée par David Hiler, alors ministre cantonal des Finances, et Serge Dal Busco, alors président de l’Association des communes (ACG). La loi B 6 08, entrée en vigueur en 2010, a pour but de renforcer la péréquation financière et le développement de l'intercommunalité. Elle a ajouté trois roues à la mécanique péréquative genevoise: une roue «Crèche», une roue «Transfert» et une roue «Fonds».

Chaque place de crèche municipale reçoit 10'000 francs par an, de quoi réduire d'un tiers le coût à la charge des communes concernées. Au total, le fonds distribue quelque 48 millions par an, dont 26,4 millions à la Ville de Genève. Mais celle-ci paie 22,6 millions au pot commun, elle n'est donc bénéficiaire de la mécanique Crèche qu'à hauteur de 3,8 millions. Douze autres communes sont bénéficiaires nets pour des montants dérisoires: Carouge touche 770'000 francs, Vernier et Versoix un peu plus de 420'000. Les trois plus gros contributeurs nets sont Genthod (801'000 francs), Bellevue (795'000 francs) et Cologny(669'000).

Le deuxième étage de la fusée Hiler-Dal Busco est purement financier. Cette «péréquation des ressources» profite à Onex (6 millions), à la Ville de Genève (5 millions), à Versoix (2 millions) et à quinze autres collectivités. Toutes les autres paient en fonction de leurs ressources. Les principaux donateurs sont là encore Genthod (4,7 millions), Bellevue, Cologny, et Plan-les-Ouates.

Troisième et dernier étage de la fusée mise à feu en 2008, un fonds intercommunal, là encore financé par tous et plafonné arbitrairement à 23 millions de francs par an. Il sert à réduire encore les intérêts des dettes de certaines communes (6,5 millions en 2015). Le solde est alloué par l'Association des communes à divers projets, selon des modalités de vote, introduites en 2011, qui accordent 25 voix à la Ville de Genève et 2 aux plus petites communes. Le parascolaire obtient quelque 6 millions, le Grand Théâtre touche 2,5 millions. D'autres projets sportifs ou culturels, comme le festival Antigel, se partagent le solde. Quand Bernex passera le cap des 10'000 habitants, le canton comptera treize villes. L'ACG, contrairement à StatistiqueSuisse, considère qu'il suffit de passer la barre des 10'000 habitants pour entrer dans la catégorie des villes. Qu'importe, ces treize communes disposeront de la majorité à l'ACG. Ce qui fait dire à quelques initiés, que l'Union des villes récemment créée sous l'impulsion de la Ville de Genève n'a guère de sens. Haut de la page

I: Information de la Surveillance des communes

La Surveillance des communes est rattachée au département présidentiel. Ce service réconcilie les données des budgets et des comptes, donne à voir les dépenses par grands domaines de prestations. Elle publie également une batterie d'indicateurs financiers qui permettent aux spécialistes d'évaluer la performance des municipalités. Le service vérifie la légalité formelle des actes administratifs des communes, mais elle n'a pas vocation de juger si telle ou telle dépense est justifiée, pertinente, ne fait pas doublon ou pourrait économiquement être plus efficace si elle était prise à un niveau intercommunal. Ce genre d'appréciation est de la responsabilité de la Cour des comptes. Haut de la page

M: MCH 2: on va jouer cartes sur table

La gestation a été longue. La naissance est proche, mais la date est encore inconnue. L'objet du délit porte le doux nom de MCH2 pour «Modèle de compte harmonisé des collectivités publiques suisses 2.0». Adopté en 2008 par les Cantons, le Modèle apprête à la sauce helvétique les normes internationales IPSAS. Principal changement, le bouclement des comptes affichera le résultat avant et après amortissements et écritures sur les provisions, ce qui rendra plus transparents les exercices de camouflage du bénéfice (voir lettre D ci-dessus). Pour les initiés, la bataille portera sur l'évaluation des immeubles (patrimoine financier des communes), ce qui fera sans doute apparaître ici et là des réserves cachées. Ainsi, on ne pourra plus inscrire au bilan un immeuble locatif au-dessous de sa valeur actuelle («true and fair value» comme disent les anglo-saxons). La question de la revalorisation à leur valeur actuelle des immeubles publics (écoles, routes, théâtres, équipements sportifs) restera ouverte. Haut de la page

P: Péréquation fiscale: Où paie-je mes impôts communaux?

La péréquation fiscale ne concerne que les Genevois qui habitent et travaillent dans des communes différentes. Leurs revenus sont partagés entre les deux communes selon une clé de répartition, appelée part privilégiée, fondée sur la capacité financière des communes (Voir la lettre C ci-dessus).

La part privilégiée va attribuer entre 20 et 80% du revenu de chaque contribuable concerné à la commune de domicile. La part restante va à la commune de travail. A noter que la loi empêche qu'une commune soit dépossédée de plus de 80% des revenus de ses contribuables travaillant dans une tierce commune. Certains estiment que le système pose un problème de démocratie. En effet les riches contribuables, qui habitent sur les rives du lac et voient 80% de leur impôt communal filer en Ville de Genève où ils travaillent, ne peuvent pas influencer l'affectation de cet argent par leur vote.

En 2013, dernière année pour laquelle les données sont connues, cette mécanique de partage de la manne fiscale a permis de redistribuer un peu plus de 240 millions de francs, prélevés sur des recettes fiscales totales de 1,6 milliard de francs. Chaque contribuable peut vérifier sur son bordereau d'impôt combien il paie pour sa commune de domicile et sa ou ses communes où il tire ses revenus. Grâce à la calculette fiscale fournie par l'Etat, il peut simuler le gain ou la perte d'impôt en cas de déménagement. Haut de la page

R: Réforme: suffira-t-il de percevoir l'impôt au domicile des contribuables

La droite veut réformer la fiscalité communale et imposer les contribuables ordinaires non plus sur leur commune de travail mais comme partout en Suisse sur la commune de domicile. Les contribuables extraordinaires comme les travailleurs détachés, les sportifs et les artistes de haut vol continueront de voir leur rémunération imposée au lieu de leurs prestations. Il est peu probable que le changement proposé change grand-chose à l'état de fait actuel. Pour la bonne raison, comme on l'indique à la lettre P ci-dessus, que les communes à forte capacité financière cèdent une partie des recettes fiscales aux communes à faible capacité financière. En outre, pour les rentiers et ceux qui travaillent dans la commune où ils habitent, la réforme ne changerait rien. Elle ne changerait rien non plus à la complexité extrême du système actuel.

T: Taxe professionnelle communale: Napoléon pas mort!

La taxe professionnelle est le seul impôt entièrement communal. C'est un héritage de Napoléon Ier. L'empereur qui fit de Genève la capitale du Département du Léman, bien au-delà du Grand Genève actuel, a aussi laissé le mot maire pour désigner les présidents des exécutifs communaux. Genève est le seul canton suisse à appliquer une taxe professionnelle communale (TPC). Décriée, la taxe professionnelle permet tout de même de soumettre à l'impôt des entreprises qui, en raison de leur forme juridique, de leur structure ou par divers artifices, ne paieraient peu ou pas du tout d'impôt sur le bénéfice.

Ça reste un impôt complexe et coûteux exigeant l'application de taux spécifiques selon le secteur d'activités considéré. En 2013, la TPC a rapporté 193 millions de francs aux communes genevoises, dont 74% en Ville de Genève. En 2015, la commune de Pregny-Chambésy appliquera un taux zéro. C’est la treizième à le faire. Vingt communes encaissent moins de 20'000 francs de recette de la TPC. Depuis 2001, on songe à la réformer. En 2010, la Commission fiscale a conditionné tout changement à la mise en œuvre d’autres réformes, notamment celle de l’imposition sur les entreprises RIE3. Haut de la page

V: Valeur du centime additionnel: Russin 8,4 plus profitable que Chancy

La valeur du centime additionnel est tout simplement le résultat qui divise la recette fiscale communale par son nombre de centimes et par le nombre d'habitants. Avec un rendement de 219 francs par centime et par habitant, Russin sort en tête de ce classement, suivi de Bellevue (217) et de Genthod (179). La Ville de Genève, avec 85 francs par centime et par habitant, sort juste au-dessus de la moyenne cantonale (72). Les communes où le centime rapporte le moins sont Chancy (26 francs), Onex (27) et Avully (29). A Chancy, un centime rapporte par habitant 8,4 fois moins qu'à Russin. Haut de la page

V: La Ville de Genève réclame 110 à 120 millions aux autres communes

Le document a coûté 100'000 francs aux contribuables de la Ville. Un investissement pour la Municipalité qui espère bien obtenir une partie des 110 à 120 millions qu'elle estime dépenser chaque année au profit d'usagers non domiciliés en Ville. Dans le détail, on apprend que les fontaines et monuments de la ville ne profitent qu'à 43% seulement à ses habitants et que le musée de l'Ariana, compte tenu de sa fréquentation, intéresse surtout les touristes.

Ce que ne dit pas l'étude qui se concentre sur les charges, c'est que la commune de Genève fait partie des communes riches en particulier parce qu'elle tire de gras revenus des entreprises, lesquelles ne pourraient pas fonctionner sans le travail appliqué des pendulaires genevois, vaudois et français. Selon ses calculs, la Ville juge que les frontaliers payent leur dû. Ce n'est pas le cas des pendulaires vaudois, mais les lois fédérales ne permettent pas de les faire passer à la caisse. Reste donc les habitants des autres communes. Eux, devront payer. Chaud débat en perspective. Le président du Conseil d'Etat a répondu en citant le nouvel article 133 alinéa 3 de la Constitution: il appartient au canton d'assumer les tâches qui excèdent la capacité des communes. Mais que serait la Ville privée des joyaux de sa couronne (théâtres, musées, festivals, stade)? Haut de la page (TDG)

Créé: 13.04.2015, 09h22

Dépenses en francs par habitant de la première et de la deuxième communes du canton de Genève. Source: Surveillance des communes.

Qui est la première?

Superficie, population, emploi, logements, écoliers, impôts, dette: quel est le rang de ma commune? Téléchargez le fichier établi par l'Office cantonal de la statistique et cliquez sur les boutons pour le savoir.

Indicateurs clés

Quatre indicateurs clés révèlent le niveau de richesse des communes genevoise. Le centime additionnel est voté par le Conseil municipal. L'indice de capacité financière est calculé par le Canton à partir de quatre critères. la part privilégiée indique la part du revenu qui est soumis à l'impôt de la commune de domicile (le reste est taxé par la commune de travail). La valeur du centime additionnel indique le rendement en francs par habitant d'un centime. Source: Surveillance des communes et décisions du Conseil d'Etat et loi sur les contributions publiques, articles 291 et ss. (Cliquez sur le tableau pour l'agrandir)

Quel est le bon niveau de dépense?

En principe, ce tableau (cliquez pour l'agrandir) des dépenses des communes rapportées à leur population respective devrait permettre des comparaisons aisées. Il existe cependant des biais que nous avons tenté de réduire en enlevant les dépenses dites financières du total. Ce faisant, nous éliminons la facture péréquative, dont s'acquittent les communes riches en faveur des communes pauvres, ainsi que la rétrocession frontalière qui ne sont pas à proprement parler des prestations communales.

Ainsi Russin, qui a récupéré le contribuable aisé qui avait quitté Troinex, affiche une dépense par habitant très élevée. L'écart provient du versement que Russin fait aux fonds de péréquation.

La liste des dépenses par habitant épurées permet de franchir un pas de plus dans l'analyse et de s'interroger, par exemple, sur le bon niveau des dépenses par habitant. Chacun peut s'en faire une idée. On constate que les charges par habitant de Veyrier sont égales à la moitié de la charge moyenne par habitant de toutes les communes du canton. Cette moyenne est-elle une bonne référence?

On se souviendra encore qu'on en peut pas comparer les communes genevoises aux autres communes suisses, car celles du bout du lac ont beaucoup moins de compétences et donc de charges que leurs sœurs helvétiques. (JFM)

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